Источники бюджетного финансирования ГЧП-проектов в России
Сейчас можно отметить значительный рост числа и объема проектов, реализуемых на принципах ГЧП в различных секторах экономики. По данным Национального Центра ГЧП, в 2022 году общий объем инвестиций в 337 ГЧП-проектов, достигших коммерческого закрытия, составил 834,6 млрд руб. Руководитель направления ГЧП и инфраструктуры ДРТ Юрий Халимовский, юрист Елена Симонова и младший юрист Алена Семенова рассказали об основных источниках бюджетного финансирования таких проектов.
Основной причиной роста применения механизмов ГЧП можно назвать возможность распределения проектных рисков между публичной и частной сторонами, прежде всего, рисков, связанных с привлечением финансирования.
Непосредственные формы бюджетного софинансирования затрат по ГЧП-проектам (субсидии или инвестиции на капитальный грант и т. п.) достаточно подробно и часто освещаются. В данной статье мы сконцентрируемся на бюджетном софинансировании более высокого уровня: на формах и особенностях предоставления федеральных средств на реализацию региональных и муниципальных проектов.
Межбюджетные трансферы
Самый распространенный механизм для бюджетного софинансирования ГЧП-проектов, который предполагает, что бюджетом, например, субъекта РФ резервируются денежные средства, которые могут быть затем перераспределены на другой уровень бюджета, в частности, в муниципалитет1. На практике мы видим примеры резервирования средств в законах о бюджете субъектов РФ.
При использовании механизма межбюджетных трансфертов нужно учесть следующие моменты.
В случае реализации ГЧП-проекта на основании региональной государственной программы муниципалитету необходимо заблаговременно направить в регион заявку. При этом проект ГЧП должен соответствовать определенным критериям, например, должна быть разработана и утверждена проектная документация2, что требует дополнительных расходов из муниципального бюджета.
Одновременно с этим сам муниципалитет должен соответствовать условиям предоставления межбюджетных трансфертов, например:
муниципалитетом приняты правовые акты с перечнем мероприятий, для финансирования которых предоставляются субсидии;
в местном бюджете имеются бюджетные ассигнования на исполнение расходных обязательств муниципалитета с учетом размера планируемой к предоставлению из регионального бюджета субсидии;
муниципалитетом и регионом заключено соглашение, которое предусматривает обязательство муниципалитета по исполнению расходных обязательств и ответственность за их невыполнение.
Источником финансирования межбюджетных трансферов могут быть федеральные государственные программы. Они предполагают предоставление субсидий на определенные цели.
Например, в соответствии с программой развития физической культуры и спорта (утв. Постановлением Правительства РФ от 30 сентября 2021 года № 1661) субсидии предоставляются в целях софинансирования расходных обязательств субъектов РФ по выплате капитального гранта по концессионным соглашениям и соглашениям о ГЧП как по региональным, так и по муниципальным проектам (в случае предоставления соответствующей субсидии в местный бюджет).
Программой развития туризма (утв. Постановлением Правительства РФ от 24 декабря 2021 года № 2439) предусмотрены субсидии в целях софинансирования расходных обязательств субъектов РФ:
по финансовому обеспечению создания инженерной и транспортной инфраструктуры для развития туристических кластеров;
по софинансированию строительства (реконструкции) объектов обеспечивающей инфраструктуры с длительным сроком окупаемости;
по возмещению затрат по заключенному концессионному соглашению в сфере туризма.
Для целей предоставления субсидий регионом должны быть исполнены требования конкурса, например, должны быть приняты акты с перечнем мероприятий, расходы на которые предполагается возмещать из средств субсидий.
При этом наблюдается проблема, связанная с тем, что для получения федерального финансирования региону или муниципалитету необходимо иметь уже заключенное концессионное соглашение или в целом ГЧП-проект на высокой степени готовности к реализации. Из-за этого публичные образования принимают на себя большое количество рисков, связанных с невозможностью получения по независящим от них причинам федерального финансирования, при этом уходя в просрочку по обязательствам из заключенных концессионных соглашений. Потенциально это может также повлиять и на привлечение заемного финансирования частной стороной в проекте ГЧП.
Текущее регулирование исходит из того, что можно признать такое обстоятельство в качестве особого обстоятельства и вследствие его наступления изменить или расторгнуть уже заключенное концессионное соглашение. Однако это не освобождает публичную сторону от выплаты соответствующей компенсации (если иное не предусмотрено соглашением).
Мы рассматриваем следующий выход из такой ситуации. Редакция Федерального закона от 21 июля 2005 года № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях», устанавливающая особенности регулирования правоотношений сторон в процессе заключения и реализации ГЧП-проектов в сфере ЖКХ, предусматривает, что субъект РФ выступает третьей сторон при реализации проекта и может принимать на себя часть расходных обязательств по заключенному соглашению (ч. 4 ст. 40). Такие обязательства, как правило, закрепляются на основании п. 4 ч. 4 ст. 40 вышеуказанного закона в отдельном правовом акте субъекта РФ3. В связи с этим мы предлагаем использовать аналогичный подход в иных региональных или муниципальных проектах ГЧП и закреплять обязанности вышестоящего публичного образования в отдельном правовом акте. Но для этих целей требуется внесение изменений в действующее регулирование.
Инфраструктурные бюджетные кредиты
Этот механизм появился в 2021 году и согласно последним данным является востребованным на рынке ГЧП, например, общий объем средств, выделенных на инфраструктурные бюджетные кредиты в России на период 2021–2025 годов, составляет 1 трлн руб., при этом в марте 2023 года Правительство РФ дополнительно направило 250 млрд руб. на его использование4.
Инфраструктурные кредиты предоставляются из федерального бюджета субъектам РФ на срок не менее 15 лет по ставке 3% годовых5. Решение о предоставлении кредита принимается Минфином России, с которым субъект заключает соответствующее соглашение. Бюджетный кредит должен погашаться ежегодно равными долями согласно установленному графику погашения, начиная с третьего года предоставления средств. Кроме того, возможно его досрочное погашение.
Регион принимает на себя ряд дополнительных обязательств:
осуществление казначейского сопровождения;
использование средств по целевому назначению (обеспечение реализации инфраструктурного проекта);
ведение обособленного учета операций в рамках бюджетного кредита;
обеспечение на начало текущего финансового года остатка средств на едином счете бюджета субъекта РФ в объеме не менее неиспользованной суммы кредита;
включение в документацию по реализации проекта условий о проведении строительного контроля в отношении объектов капитального строительства;
предоставление отчета об использовании денежных средств.
Правительственная комиссия по региональному развитию в РФ устанавливает лимиты бюджетных кредитов и проводит отбор инфраструктурных проектов.
Инфраструктурный проект для получения кредита должен отвечать ряду требований6:
средства используются на следующие цели: (а) проектирование, строительство, реконструкция, перевооружение, капитальный ремонт объектов транспортной, инженерной, энергетической, коммунальной, социальной, туристской инфраструктур, объектов инфраструктуры индустриальных (промышленных) парков, промышленных технопарков, особых экономических зон, территорий опережающего социально-экономического развития, инновационных научно-технологических центров, а также объектов инфраструктуры, необходимых для создания и использования объектов недвижимости жилищного фонда, (б) приобретение подвижного состава городского транспорта общего пользования, (в) технологическое присоединение к инженерным сетям;
средства используются в следующих формах: (а) осуществление закупок товаров, услуг, работ, (б) осуществление бюджетных инвестиций в объекты капитального строительства государственной собственности, (в) финансирование проектов, реализуемых по концессионным соглашениям или соглашениям о ГЧП, (г) уплата лизинговых платежей (при приобретении подвижного состава городского транспорта общего пользования), (д) предоставление межбюджетных трансфертов на софинансирование обязательств муниципалитетов по реализации инфраструктурных проектов и пр.
Получение финансирования по этому инструменту осуществляется в заявительном порядке, при этом допускается привлечение регионом кредита на несколько инфраструктурных проектов.
При этом наблюдается проблема, связанная с поиском таких источников погашения. Мы полагаем, что погашение кредитов может осуществляться за счет денежных потоков от реализации самого ГЧП-проекта (концессионная плата, плата частного партнера, распределение «сверхдохода» и пр.).
Специальные казначейские кредиты
Данный инструмент является новым и используется по аналогии с предыдущим механизмом на финансовое обеспечение реализации инфраструктурных проектов. Источником его реализации являются бюджетные кредиты, предоставляемые Федеральным казначейством бюджетам субъектов РФ за счет временно свободных средств единого счета федерального бюджета. Специальные казначейские кредиты выдаются Федеральным казначейством сроком до 15 лет по ставке 3% годовых.
Данный вид кредитов по аналогии с инфраструктурными бюджетными кредитами является целевым, при этом есть ряд особенностей, которые различают эти два инструмента, в частности:
средства казначейских кредитов не могут быть использованы в туристической сфере, за исключением реализации таких проектов:
- в административных центрах субъектов РФ, входящих в состав Дальневосточного федерального округа; - в городах с населением свыше 50 тыс. человек (по состоянию на 1 января 2021 года), расположенных на территории Дальневосточного федерального округа; - а также в городах Тында и Северобайкальск и иных населенных пунктов, включенных в мастер-планы указанных городов;
целевое использование казначейских кредитов связано в большей степени с реализацией проектов в ЖКХ, транспортной и социальной сферах.
Квазибюджетное финансирование
К таким инструментам относятся, в частности, средства Фонда национального благосостояния. Законодательством предусмотрено привлечение средств Фонда национального благосостояния путем инвестирования его средств в ценные бумаги7. Таким образом финансировались, в частности, следующие крупнейшие инфраструктурные проекты в России (объем средств фонда составил до 150 млрд руб. в отношении каждого проекта)8:
ЦКАД;
строительство комплекса по добыче и подготовке газа, завода сжиженного природного газа и мощностей по отгрузке сжиженного природного газа и газового конденсата Южно-Тамбейского газоконденсатного месторождения на полуострове Ямал (Ямал СПГ);
строительство автомобильной скоростной дороги Москва ― Нижний Новгород ― Казань.
Таким образом, мы видим, что существуют различные источники бюджетного софинансирования ГЧП-проектов, одновременно с этим государство активно дополняет текущие механизмы, которые позволяют еще больше стимулировать рост рынка ГЧП в России.
Вместе с тем при предоставлении финансирования может возникнуть ряд проблем. Например, существуют риски неполучения бюджетных средств на реализацию уже заключенного соглашения, а также впоследствии их исполнения может быть выявлена недостаточность средств для погашения государственных кредитов либо федеральных бюджетных средств в целом.
На наш взгляд, подобные риски очень сложно минимизировать, единственным вариантом представляется предусмотреть ряд таких обстоятельств в концессионных соглашениях или соглашениях о ГЧП в качестве особых обстоятельств или отдельных оснований для досрочного прекращения действия вышеназванных соглашений. Такой формат позволит сторонам заранее определить последствия их наступления и распределить риски между сторонами.
1 Ст. 6 Бюджетного кодекса РФ (далее ― «БК РФ»)
2 Постановление Правительства Мурманской области от 22 января 2021 года № 27-ПП «Об утверждении правил предоставления и распределения субсидий из областного бюджета местным бюджетам на софинансирование капитальных вложений в объекты муниципальной собственности»
3 Постановление Правительства Архангельской области от 11 июня 2021 года № 298-пп «Об установлении иных прав и обязанностей Архангельской области по концессионному соглашению в отношении отдельных объектов централизованных систем водоотведения, принадлежащих на праве собственности городскому округу «Город Архангельск»
5 Постановление Правительства РФ от 14 июля 2021 года № 1190 «Об утверждении правил предоставления, использования и возврата субъектами РФ бюджетных кредитов, полученных из федерального бюджета на финансовое обеспечение реализации инфраструктурных проектов»
6 Постановление Правительства РФ от 14 июля 2021 года № 1189 «Об утверждении правил отбора инфраструктурных проектов, источником финансового обеспечения расходов на реализацию которых являются бюджетные кредиты из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ на финансовое обеспечение реализации инфраструктурных проектов, и о внесении изменений в положение о правительственной комиссии по региональному развитию в РФ»
7 Постановление Правительства РФ от 5 ноября 2013 года № 990 «О порядке размещения средства Фонда национального благосостояния в ценные бумаги российских эмитентов, связанные с реализацией самоокупаемых инфраструктурных проектов»
8 Распоряжение Правительства РФ от 5 ноября 2013 года № 2044-р «Об утверждении перечня самоокупаемых инфраструктурных проектов, реализуемых юридическими лицами, в финансовые активы которых размещаются средства Фонда национального благосостояния и/или пенсионных накоплений, находящихся в доверительном управлении государственной управляющей компании, на возвратной основе»